Senato della Repubblica

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Legislatura 16 - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 268 del 21/10/2009


MORRA (PdL). Signora Presidente, colleghi, signori del Governo, la Commissione parlamentare di inchiesta sugli infortuni sul lavoro è stata istituita dal Senato praticamente in concomitanza con l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 81 ed ha avviato i lavori contestualmente all'elaborazione e all'emanazione dello schema di decreto legislativo correttivo ed integrativo del 2 agosto 2009, n. 106. Il decreto n. 81 fu emanato - è bene ricordarlo - a Camere praticamente sciolte ed in maniera un po' frettolosa, sull'onda emotiva di avvenimenti luttuosi che avevano inevitabilmente spinto ad enfatizzare i profili più propriamente sanzionatori della nuova disciplina, tanto da far definire lo stesso, non solo dal mondo datoriale ma anche da tanti studiosi, come inutilmente punitivo e repressivo. Ciò che a tanti apparve certo fin da allora - senza per questo disconoscere la validità, l'utilità e la necessità di un intervento teso al coordinamento della legislazione vigente in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro - fu la fretta con cui fu emanato, fretta che, fra l'altro, diede luogo ad un decreto che comprendeva diverse ed inutili ripetizioni e più di un errore: errori non formali vorrei dire, che, tra l'altro, potevano incidere negativamente sulla salute e sulla sicurezza dei lavoratori.

Bene ha fatto quindi, secondo noi, l'attuale Governo ad emanare, utilizzando una possibilità prevista nella legge delega n. 123 del 2007, un decreto correttivo ed integrativo inserito comunque all'interno dei principi e dei criteri direttivi di delega di cui alla legge n. 123, che qualcuno ha già battezzato come seconda riforma, proprio in ragione della portata delle novità introdotte.

Come è intuibile, la Commissione monocamerale sulle morti bianche è stata in questi mesi impegnata sul decreto legislativo n. 81 e, ancora di più, sullo schema di decreto correttivo n. 106, approvato dal Consiglio dei ministri nell'agosto 2009. A tal proposito appare opportuno ricordare - lo ha già detto il presidente Tofani - quanto rilevante sia stato in particolare il contributo apportato dalla Commissione sulle morti bianche relativamente alla discussione degli articoli 2-bis (presunzione di conformità) e 10-bis (obbligo di impedimento), con l'emanazione peraltro di un proprio parere sugli articoli sopra citati, articoli che lasciavano intravedere profili di incostituzionalità e che apparvero a molti come una riduzione dei livelli di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori.

Colgo l'occasione per esprimere il mio personale apprezzamento per l'atteggiamento del Governo e, per esso, del ministro Sacconi il quale - consentitemelo - da vero riformista si è reso disponibile a modifiche sostanziali dell'impostazione originale del decreto che aveva registrato, oltre ad un parere negativo espresso dalle Regioni e Province autonome, anche numerosi rilievi avanzati dalle Commissioni lavoro di Camera e Senato. La stesura definitiva del decreto legislativo n. 106 recupera infatti molti, se non la quasi totalità, dei rilievi avanzati dalle Commissioni lavoro di Camera e Senato.

Il decreto legislativo n. 106 risulta pertanto notevolmente migliorato rispetto al decreto legislativo n. 81, anche se persiste, e non potrebbe essere diversamente, qualche perplessità. Siamo tutti consapevoli, infatti, che le questioni che ci sono davanti sono riconducibili ad un tessuto normativo dinamico, che richiede una periodica manutenzione ed un continuo aggiornamento, imposte peraltro dalla continua e tumultuosa evoluzione tecnologica e dal processo di innalzamento della cultura sociale in materia di sicurezza negli ambienti di vita e di lavoro.

In tale direzione la Commissione sulle morti bianche sta tuttora indagando con l'obiettivo di affrontare progetti specifici su particolari settori del mondo infortunistico che, anche perché poco o affatto indagati, si manifestano piuttosto complessi. Ma su alcuni di questi aspetti tornerò successivamente.

L'esperienza vissuta intorno allo schema di decreto legislativo proposto dal Governo è stata quindi positiva sia per ciò che attiene i rapporti Governo-Parlamento sia per ciò che attiene i rapporti Stato-Regioni. Questo testimonia ancora una volta, se mai ve ne fosse bisogno, che un confronto corretto fra Parlamento e Governo e tra Governo e Regioni, per tutto quanto è materia concorrente, è sempre possibile ed utile, anche perché il confronto consente di raggiungere più elevati risultati che, nel caso in argomento, sono fondamentali in quanto riguardano il bene primario della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro. Ed è in questo spirito, quello cioè del confronto franco e proficuo tra Governo e Parlamento e fra Stato e Regioni, nel segno di un federalismo positivo, che vorrei continuare il mio intervento sviluppando alcune ulteriori riflessioni circa il decreto legislativo n. 106 del 3 agosto 2009.

A parere di chi parla il Governo dovrebbe perseguire con maggiore fermezza e con rinnovata tenacia, anche attraverso i decreti e le norme attuative, nello spirito della più ampia condivisione e partecipazione sociale, i seguenti obiettivi: lo sviluppo di una maggiore integrazione tra gli attori della sicurezza sui posti di lavoro (i lavoratori ai diversi livelli di responsabilità), anche promuovendo azioni operative in stretta sinergia che coinvolgono i principali soggetti interessati al sistema prevenzionistico; la promozione e l'armonizzazione degli interventi di vigilanza e di controllo degli enti istituzionalmente preposti, impegnando di conseguenza più razionalmente risorse e professionalità.

A questo proposito vorrei sottolineare che né il legislatore delegato del decreto legislativo n. 81 del 2008 né il legislatore delegato del decreto legislativo n. 106 del 2009 hanno avuto abbastanza coraggio per dar corso ad un superamento del sistema duale in materia di vigilanza e controllo; possibilità - vorrei ricordare - prevista dai criteri della legge delega. Speriamo che il Governo sappia rimediare alle criticità proprie di un sistema duale, vale a dire sovrapposizioni, duplicazioni e carenze, con le norme attuative; rimedio funzionale, tra l'altro, alla piena applicabilità di alcune norme del decreto legislativo n. 106 del 2009. Si pensi, ad esempio, alla difficoltà, in un sistema di vigilanza e controllo affidato a più soggetti e in assenza di una banca nazionale delle violazioni, di valutare le gravi e reiterate violazioni, che nel decreto legislativo n. 106 del 2009 sono alla base dei provvedimenti di sospensione dell'attività.

Inoltre occorrerebbe: rinforzare la pianificazione e l'implementazione di strategie d'intervento che, in stretta correlazione con le specificità produttive tipiche del territorio, tengano conto anche degli orientamenti delle istituzioni regionali; la previsione e la realizzazione di un centro informativo sulla tematica infortunistica e sulla casistica incidentale relativa ai mancati infortuni, quale banca dati per un confronto aggiornato e pertinente sulla natura e dimensione del fenomeno a livello nazionale e comunitario; lo sviluppo di un adeguato sistema di comunicazione in merito all'accesso a nuove forme di supporto economico e finanziario per le aziende, semplificando le procedure di accesso ed introducendo strumenti in grado di misurare l'efficacia nel tempo degli interventi effettuati; la promozione di azioni utili a favorire un maggior coinvolgimento ed un più partecipato consenso dei destinatari del procedimento normativo, con l'obiettivo della realizzazione di un ambiente di lavoro più confortevole e sicuro; la promozione, anche attraverso accordi sindacali, di codici etici di condotta quali punti di riferimento e di orientamento per i comportamenti di tutti gli attori presenti a vario titolo nella realtà aziendale; l'incentivazione all'adozione di modelli organizzativi, favorendone un'applicazione dimensionata sulle caratteristiche aziendali e sulle specifiche tipologie produttive. Andrebbero quindi individuati modelli di riferimento che, successivamente alla fase di prima applicazione della norma, possano coerentemente indirizzare gli interessati verso un idoneo e semplificato processo applicativo. L'adozione di tale modello risulterebbe quindi sempre necessaria, anche se il legislatore ha previsto la non sanzionabilità per la mancata applicazione.

Occorre inoltre l'implementazione di azioni d'informazione e di formazione, in particolare verso i lavoratori stranieri, coinvolgendo anche il sistema territoriale della formazione ed istruzione (Province, scuole, università) nonché la realizzazione di matrici standardizzate per i modelli di valutazione del rischio lavorativo.

Tale aspetto riveste particolare importanza al fine di normalizzare il metodo di redazione del Documento di valutazione del rischio (DVR) che costituisce l'elemento portante di tutto il sistema prevenzionistico inserito nei contenuti del decreto legislativo n. 81. Il Documento costituisce, di fatto, non solo lo strumento di valutazione dei rischio lavorativo, ma anche il mezzo per l'indicazione delle relative misure di prevenzione e protezione necessarie alla riduzione ed all'eliminazione dei rischi mansionali. In tal senso appare necessario predisporre nei decreti e nei regolamenti attuativi un modello dinamico di Documento di valutazione del rischio, con relativo schema ed applicabile alle specificità aziendali e produttive maggiormente rappresentative del Paese.

Occorre inoltre l'avvio di ulteriori azioni utili a garantire il governo di tutto il processo di informazione, formazione e addestramento del personale sulla prevenzione dei rischi lavorativi, operando con adeguate progettazioni ed in conformità al contesto produttivo interessato (tali iniziative dovranno essere realizzate secondo specifici sistemi di qualità), nonché l'estensione dei contenuti previsti dal sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi anche a tutte le altre tipologie produttive, al fine di realizzare la cosiddetta «patente a punti dell'azienda» che sempre più dovrebbe costituire elemento di riferimento obbligatorio (e non solo preferenziale) per la partecipazione alle gare di appalto, subappalto, accesso a contributi, finanziamenti, agevolazioni.

Occorre ribadire la centralità dello Stato sulla normalizzazione dei sistemi e metodologie di controllo della salute e sicurezza sul lavoro, anche come soggetto promotore di azioni tese ad implementare la cultura della salute e della sicurezza sul lavoro, elemento che può rappresentare un valido misuratore del grado di civiltà di un Paese. Un contributo importante può venire, in tal senso, dalla Commissione parlamentare di inchiesta sugli infortuni e sulle morti bianche che, si è detto, ha come obiettivo la produzione di progetti e proposte solutive in merito a tali problematiche.

A tal proposito, il lavoro della Commissione, come è stato ribadito anche dal Presidente, è stato organizzato con la formazione di gruppi di lavoro tematici, destinati cioè ad approfondire ed elaborare progetti relativamente a settori più significativi sotto il profilo della sicurezza nei luoghi di lavoro, settori poco indagati e pertanto complessi. Al sottoscritto è toccato il ruolo di coordinare il gruppo di lavoro destinato ad indagare sugli infortuni in itinere e sulla complessità degli infortuni legati al settore dei trasporti. Ai colleghi vorrei ricordare che il comparto dei trasporti è uno dei più importanti settori produttivi del nostro Paese: esso presenta oltre 1.142.000 addetti e circa 166.000 società operative. Si tratta di un settore che, purtroppo, ha visto in questi anni una crescita incrementale anche sul versante degli infortuni lavorativi, con gravi perdite umane ed elevati costi economici per i lavoratori e per le aziende. In particolare gli incidenti stradali costituiscono ormai in Italia, come nel resto d'Europa, una vera e propria emergenza sociale e sanitaria.

La Commissione ha avvertito, quindi, la necessità di elaborare uno specifico progetto sulla sicurezza dei trasporti che, da una parte, studi la dimensione reale del problema infortunistico ed individui i settori che espongono maggiormente a tale rischi i lavoratori per frequenza e gravità; dall'altra, indichi una scala di priorità per settore di appartenenza (stradale, ferroviario, aereo, marittimo) ed elabori una serie di azioni e di indirizzi di carattere tecnico, procedurale, organizzativo e normativo per contenere e abbattere tale fenomeno.

Lo scopo dell'intervento è prevedere la prevenzione degli infortuni sul lavoro derivanti da incidenti in orario di lavoro e in itinere a partire da quelli che interessano il settore stradale; proporre, attraverso interventi ed azioni, l'attuazione e l'articolazione delle operazioni di verifica e controllo della sicurezza nella conduzione dei mezzi di trasporto e nelle verifiche costruttive e manutentive dei mezzi stessi; verificare le attitudini personali e le specifiche attività mansionali degli addetti attraverso un sistema di gestione dinamico in grado di favorire l'ottimizzazione delle attuali risorse e dei mezzi di lavoro impiegati sul territorio; coinvolgere enti e soggetti esterni professionalmente competenti in grado di valutare tutti i parametri necessari alla migliore tutela della salute e sicurezza, non solo del lavoratore, ma anche degli altri soggetti su cui potrebbero ricadere gli effetti di azioni scorrette o omissioni nel campo della sicurezza.

In ultima analisi, lo scopo di tale proposta-progetto può essere sintetizzato nella promozione di una serie di azioni tese a realizzare la certificazione di un processo e di linee guida di indirizzo nell'ambito della sicurezza dei trasporti, realizzando un sistema prevenzionistico dei trasporti (un SPT) dedicato sia agli operatori del settore sia agli enti di controllo, che sono i destinatari dell'intervento.

L'avvio del progetto, in considerazione della casistica, delle dimensioni, del numero e della gravità degli eventi, sarà ispirato alla seguente scala di priorità: sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via terra su ruota; sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via terra su rotaia; sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via mare; sicurezza nel settore dei trasporti merci e passeggeri via aerea.

Per rendere maggiormente operativo il progetto sarà necessario organizzare vari gruppi di lavoro monotematici che, operando in sinergia tra loro, potranno portare avanti i singoli ambiti di interesse (trasporto stradale, ferroviario, marittimo e aereo), utilizzando una matrice di linea di riferimento connessa allo sviluppo delle azioni progettuali. In tal senso, all'interno della sottocommissione, potranno essere individuati dei referenti di area o di settore.

Si procederà quindi al reperimento dei dati relativi al fenomeno infortunistico in itinere; alla stesura del crono programma delle audizioni con le parti sociali interessate; alla elaborazione delle misure di prevenzione e protezione necessarie per limitare e diminuire il fenomeno infortunistico e incidentale; alla messa in atto di un efficiente programma dì controllo e misurazione nel tempo dell'efficacia delle azioni intraprese; alla realizzazione di un osservatorio di rilevamento nazionale o comunitario degli eventi infortunistici; alla estensione della rete di collegamento informatizzata con l'Agenzia europea per la sicurezza di Bilbao; alla realizzazione ed all'attuazione di un piano per la implementazione della cultura della sicurezza nel settore trasporti attraverso momenti informativi, formativi e di addestramento professionale; alla riorganizzazione e ottimizzazione dell'attività degli enti di controllo e di vigilanza competenti in materia; alla ideazione e realizzazione di un sistema di monitoraggio degli eventi, delle proposte e delle integrazioni tecniche, organizzative comunicative e formative, nonché degli aggiornamenti normativi.

Si evidenzia inoltre la possibilità di sviluppare iniziative nel campo scolastico e professionale destinate a modificare atteggiamenti non conformi alle norme e abitudini anomale che rappresentano, in percentuale, uno degli elementi di maggior causa del fenomeno infortunistico incidentale.

Molti sono gli argomenti che meritano sicuramente approfondimenti e impegno per la ricerca di soluzioni adeguate e su cui andrà sollecitata l'attenzione e l'azione del Governo. Basti evidenziare, ad esempio, come vi sia sperequazione di responsabilità applicativa a carico del datore di lavoro di un'azienda quando, in occasione di un evento infortunistico in itinere (e quindi senza alcuna responsabilità dello stesso in merito alle cause dell'evento), venga applicato dall'INAIL ugualmente un aumento del premio assicurativo.

In conclusione, signora Presidente, colleghi, signor rappresentante del Governo, si ritiene che affrontare in modo coordinato e interattivo l'intera problematica relativa agli infortuni sui luoghi di lavoro, con azioni che coinvolgano tutti gli attori e in particolare i lavoratori, non solo quali soggetti destinatari del sistema prevenzionistico di cui al decreto legislativo n. 106 del 2009 ma anche quali cittadini e, quindi, soggetti a cui deve essere rivolta particolare attenzione e tutela nell'ambiente in cui lavorano e in cui vivono, consentirà - ne siamo sicuri - un abbattimento progressivo nel tempo del fenomeno infortunistico che rappresenta, purtroppo, ancora oggi uno dei problemi più gravi del Paese in termini di perdita di vite umane e in termini economici. (Applausi dal Gruppo PdL. Congratulazioni).

PRESIDENTE. È iscritta a parlare la senatrice Carloni. Ne ha facoltà.